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“如果說《憲法》是其他法律的母法，《立法法》就是‘助產法’，是一個‘助產士’，它幫助母親生出很多健康活潑的孩子。”9月17日，在中國法學會組織召開的《中華人民共和國立法法修正案(草案)》立法研討會上，中國人民大學法學院教授、立法學研究會常務副秘書長馮玉軍形象地說。
為了適應立法工作遇到的一些新情況、新問題，不久前，這位“助產士”迎來“手術”——十二屆全國人大常委會第十次會議初次審議了《立法法》修正案草案。這也是該法自2000年頒布施行14年來的首次修正。
修改有哪些重點和難點?回應了哪些質疑?還存在哪些不足?研討會上，十余位立法學、憲法學、行政法學、法理學等領域的專家學者提出看法和建議。
紅頭文件要不要納入《立法法》調控?
對地方立法權的“放”，是此次《立法法》大修的亮點之一。草案擬將原來49個“較大的市”獨享的地方立法權，下放給全部282個“設區的市”。但不少專家認為，這一亮點還不夠。
“這次擴容，很多人都歡呼雀躍。”馮玉軍說，但地方立法權的標準不盡合理。“比如廣東的中山市和東莞市，它們不是設區的市，但GDP在全國都是數得上的。而按照這個立法修正案，卻沒有立法權。”馮玉軍說，相反，一些設區的市，GDP很低，卻有立法權。馮玉軍認為，這“說不過去”。
馮玉軍還提到，像北京的海淀區、朝陽區這樣的“大區”，人口數量不次于其他設區的市，也不次于一些較大的市，給不給它立法權，也應該被考慮。
“增加地方立法權的標準是什么?是根據這個地方的人口規模，還是按照經濟總量?”中共中央黨校政法部教授、立法學研究會常務理事封麗霞也表示，到底怎樣來進行設計，此前一直沒有達成比較好的共識。
“現在把立法權擴大到了設區的市，我覺得力度還不太大。” 封麗霞說，雖然一些地方沒有立法權，但會有很多紅頭文件。她認為，應該把紅頭文件也納入到《立法法》調控的范圍內。
“縣級政府靠什么來管理?基本上是靠紅頭文件。”立法學研究會常務秘書長劉一杰也指出了這個問題。“縣級政府是和老百姓接觸最多的，縣官是最難當的，他有很多事情直接和老百姓接觸，但是他卻沒有立法權。”
馮玉軍認為，在實踐中，縣級政權起的作用非常重大，“對老百姓來講就是天。”因此，他提出，地方立法權的“放”，甚至可以擴大到縣。
但中國政法大學教授、立法學研究會常務理事舒國瀅則擔心，擴權，可能會給法律的統一性帶來沖擊。“我們國家現在多頭立法、多部門立法的問題還沒解決好，一旦把權力下放，會帶來什么問題，需要做好評估。”
此外，舒國瀅還提出另一個擔心：擴權，會不會形成地方法律保護主義?
“地方可能會通過立法的方式，擴充自己的利益，保護自己的特有權利，這個也要思考清楚。” 舒國瀅說，放到什么層次，是個大問題，絕不是簡單的放。
問題法律誰有權提起撤銷?
那么，是否有辦法防止地方法律保護主義的形成?不少專家提出，可以通過加強立法監督的途徑來解決。
“如果立法監督不完善的話，依法立法，防止立法的本位主義，防止地方保護主義，防止立法沖突，在很大程度上只是比較美好的想象。”封麗霞說。
令封麗霞感到遺憾的是，此次修改中，雖然有強化備案審查相關的闡述，但還是沒有專門的立法監督機構，對立法進行比較專業的、全方位的制約。
此外，她認為，立法的民主參與、公開，也可以做得更實一些。
雖然修正案中對立法聽證做了比較細致的描述，但封麗霞認為，還應該進行制度化的設計。另外，她認為，立法提案權的主體也可以適當擴大范圍。“比如一定數量的普通公民，如10萬、20萬的公民，共同提出一個議案，是不是就可以有提案的權利?”
中國法學會研究部副主任彭伶則提出，如何撤銷一些不合適的立法，也要有更細致的規定。“很多地方規章，都是在具體案件中發現有問題。誰有權來提起撤銷?公民個人可不可以?這些都需要解釋清楚。”
彭伶認為，立法的撤銷還應該設定時間限。“如果沒有期限，也許等到撤銷的時候，這個案子已經結束了，公民個人的權益也已經受到了損害。”
中國人民大學法學院教授、立法學研究會常務理事王軼提出，為了督促人大常委會的組成人員和人大代表積極行使職權，他們在常委會討論法律制定修改時的發言，包括人大代表討論的發言，都應該公布。“只要沒有涉及到國家機密、個人隱私，都應該公布，供大家查閱，或者在相關的媒體上予以報道。” 王軼認為，這也有利于督促常委和人大代表，在涉及到國計民生的重要法律制定時，踴躍地表達自己的意見和主張。
行政立法權和人大立法權應明確界定
除地方立法權擴容外，嚴格控制授權立法，也被視作是此次立法法草案的另一亮點。但研討會上，不少專家認為，權限劃分的問題還有待進一步解決。
“《立法法》也被稱為‘小憲法’，最關鍵的問題是要完成立法體制的構建，而立法體制的核心問題，就是立法權限的劃分。”封麗霞說，由于立法權限的劃分不是很清晰，導致很多立法的混亂。而此次修改中，人大和行政機關的權限仍然沒有劃分清楚。
“行政立法權的膨脹和人大立法權的弱化，是大家有目共睹的現象。”封麗霞認為，要充分發揮人大民主立法，并明確界定國家權力機關和行政機關的立法權限。
“《立法法》修改要解決哪些重點問題?是立法的質量問題，還是立法權限不清的問題?是程序不細的問題，還是技術不高的問題?或者是監督、撤銷等等這些不可操作的問題?”中國社科院法學所所長、立法學研究會副會長李林認為，修改必須先明確指導思想，才能防止出現沒有輕重緩急、主次之分的局面。
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