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【背景鏈接】

2014年政府工作報(bào)告提出，“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要依托。要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，堅(jiān)持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路”。

城鎮(zhèn)化是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和社會(huì)發(fā)展進(jìn)步程度的標(biāo)志，而生態(tài)環(huán)境是人類(lèi)社會(huì)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境是一種相互影響、相互依存的關(guān)系。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅猛推進(jìn)，我國(guó)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。資源過(guò)度消耗、環(huán)境污染加劇、生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重、生態(tài)安全隱患突出等生態(tài)問(wèn)題成為制約我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要因素。

2014年11月27日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)來(lái)到國(guó)家博物館，參觀人居科學(xué)研究展。在“明日人居、未來(lái)展望”部分，李克強(qiáng)說(shuō)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，就是要面向未來(lái)，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，統(tǒng)籌謀劃。人口大量向城市集聚，也必須處理好能源、水、霧霾、生態(tài)等問(wèn)題，這些都關(guān)乎億萬(wàn)群眾的切身利益，人居科學(xué)要圍繞破解這些難題，深入研究，拿出對(duì)策。

【標(biāo)準(zhǔn)表述】

[權(quán)威論述]

城鎮(zhèn)建設(shè)要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁。

——習(xí)近平

堅(jiān)持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路，遵循發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，著力提升質(zhì)量。

——李克強(qiáng)

[城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)治理困境]

地方政府在生態(tài)治理工作中的利益分析及存在的問(wèn)題。地方政府一方面是中央政府地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)，要認(rèn)真貫徹執(zhí)行中央政府的各項(xiàng)方針政策，是國(guó)家利益的地方代理人；另一方面，地方政府又是地方公眾代言人，受公眾委托，提供和保護(hù)地方公共產(chǎn)品，做好服務(wù)工作，是地方公利性的代表，即政府兼具公利性和自利性的特點(diǎn)。政府的公利性理應(yīng)是主要的，自利性是從屬于公利性的，但也存在不少現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：

一是唯經(jīng)濟(jì)為中心，忽視環(huán)境保護(hù)治理。城鎮(zhèn)化地區(qū)往往處于城市邊緣或相對(duì)落后地區(qū)，具有過(guò)渡性、市場(chǎng)性、滯后性等特點(diǎn)，為改變現(xiàn)狀，地方政府只有千方百計(jì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入。加上“唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上論”的政績(jī)考核導(dǎo)向，很多地方都把招商引資、增加經(jīng)濟(jì)收入列為首要任務(wù)。“如何實(shí)現(xiàn)GDP的高速增長(zhǎng)和財(cái)政收入的相應(yīng)提高是地方政府政策取向和行為取向的基本著力點(diǎn)，而生態(tài)環(huán)境卻不在地方政府的考量之中，或僅占較小權(quán)重。”特別是一些偏遠(yuǎn)落后地區(qū)，面對(duì)巨大的財(cái)政缺口，政府往往對(duì)一些企業(yè)的生態(tài)污染行為采取默許或縱容態(tài)度。

二是重視短期利益，漠視環(huán)境治理長(zhǎng)遠(yuǎn)效益。城鎮(zhèn)化地區(qū)的轉(zhuǎn)型期特點(diǎn)決定了地方政府在制訂地方發(fā)展規(guī)劃和政策時(shí)更傾向于短期性、粗放性和擴(kuò)張性，更加注重當(dāng)前短期利益，表現(xiàn)為貪求城鎮(zhèn)化速度快、規(guī)模大、模式化、效果差，結(jié)果導(dǎo)致千城一面、急功近利，而對(duì)生態(tài)環(huán)境整治這樣關(guān)乎地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的情況相對(duì)漠視。

三是部門(mén)條塊分割造成環(huán)境治理難以發(fā)揮整體效應(yīng)。城鎮(zhèn)化生態(tài)治理需要政府多個(gè)部門(mén)的協(xié)調(diào)與合作，涉及環(huán)保、國(guó)土、水利等諸多機(jī)構(gòu)，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)調(diào)度、通力配合，才能確保治理工作的順利推進(jìn)。但由于條塊分割問(wèn)題的存在，各個(gè)部門(mén)都有其相對(duì)的獨(dú)立性，因此在生態(tài)環(huán)境治理這項(xiàng)需要各部門(mén)通力配合、相互協(xié)作的復(fù)雜工程上就存在突出的難題，很難發(fā)揮整體合力效能。

地方企業(yè)在生態(tài)治理工作中的利益分析及存在的問(wèn)題。眾所周知，地方企業(yè)主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是造成地方生態(tài)環(huán)境污染的主體之一，也是生態(tài)治理的重要環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為市場(chǎng)活動(dòng)的主體，必然受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的制約，降低生產(chǎn)成本、利潤(rùn)最大化是其核心的利益表達(dá)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在20世紀(jì)80、90年代，對(duì)活躍地方經(jīng)濟(jì)、解決民眾就業(yè)問(wèn)題、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)增長(zhǎng)起到了積極作用，也是推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要?jiǎng)恿Α钠浒l(fā)展的歷程來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具有依附于村鎮(zhèn)社區(qū)、增加農(nóng)民收入、支持地方發(fā)展、改善社區(qū)福利、安排就業(yè)、企業(yè)主大多來(lái)源于優(yōu)秀農(nóng)民等社會(huì)屬性。

這種社會(huì)屬性要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要為城鎮(zhèn)地方性公共物品提供資金和條件支持，為改善地方生態(tài)環(huán)境作出努力，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能單單只追逐經(jīng)濟(jì)利益，也要兼顧社會(huì)效益，要承擔(dān)公共環(huán)境的保護(hù)和維護(hù)的任務(wù)。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是地方生態(tài)污染的主要源頭，也是生態(tài)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；另一方面，地方政府可以根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)追求利潤(rùn)最大化的本質(zhì)特征，采取獎(jiǎng)罰措施，提高企業(yè)參與生態(tài)環(huán)境整治的積極性。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)還掌握著地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要信息，這些信息對(duì)城鎮(zhèn)化地區(qū)政府進(jìn)行生態(tài)治理制定政策制度具有重要價(jià)值。

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身不愿參與生態(tài)治理問(wèn)題。

受經(jīng)濟(jì)社會(huì)大環(huán)境發(fā)展的影響，尤其是受城鎮(zhèn)化“合村并居”進(jìn)程的沖擊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村社區(qū)，社會(huì)責(zé)任淡化，為適應(yīng)日益激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不得不千方百計(jì)降低生產(chǎn)成本，提高科技水平，增加企業(yè)利潤(rùn)，而不愿再分流有限的資金去投入到經(jīng)濟(jì)效益期較長(zhǎng)、收益慢的生態(tài)治理中去。在當(dāng)前法律法規(guī)不健全、執(zhí)行力不強(qiáng)和經(jīng)濟(jì)理性人在缺乏有效監(jiān)督下，往往都會(huì)追求利潤(rùn)最大化的社會(huì)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無(wú)一例外地也會(huì)為了追求自身利益最大化而忽視或無(wú)視公益事業(yè)，主動(dòng)參與生態(tài)治理和自覺(jué)樹(shù)立環(huán)保意識(shí)是不現(xiàn)實(shí)的。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與地方政府共同參與生態(tài)治理的困境。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的自利性還往往容易與地方政府的自利需要結(jié)合在一起，出現(xiàn)“打斷骨頭連著筋”的問(wèn)題。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)受其自身發(fā)展區(qū)域狹小、資金基礎(chǔ)差、技術(shù)含量底、抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱等限制，對(duì)地方政府的依賴(lài)性非常大；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)是地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源之一，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)還承擔(dān)著促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、解決就業(yè)、提升地方形象和影響力的作用。這樣一來(lái)，地方政府很容易被鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所“綁架”，“甚至演變成了追求政績(jī)最大化的地方政府與追求利益最大化的強(qiáng)勢(shì)資本力量的合謀”，導(dǎo)致地方政府對(duì)企業(yè)的污染行為只能“睜一只眼閉一只眼”，對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理也就無(wú)從談起，所謂的治理也就演變成了以罰代管、臨時(shí)整頓的一股風(fēng)，最后只能是不了了之。

公眾在生態(tài)治理工作中的利益分析及參與困境。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期浩繁的工程，每個(gè)環(huán)節(jié)都需要公眾的參與，但目前我國(guó)公眾參與生態(tài)治理存在著以下問(wèn)題：

一是公眾參與生態(tài)治理程度和深度有限。

一方面我國(guó)在生態(tài)治理領(lǐng)域基本采取自上而下的體制，加上“公民社會(huì)”起步較晚，民間組織發(fā)展緩慢，公眾自發(fā)參與治理的程度和深度非常有限；另一方面，城鎮(zhèn)化地區(qū)的公眾基本都是農(nóng)民，地區(qū)往往比較落后，都面臨到兩個(gè)基本利益訴求，那就是生存與發(fā)展問(wèn)題。處于為了發(fā)展就要借助于實(shí)施城鎮(zhèn)化而不可避免的破壞生態(tài)環(huán)境，為了生存就要保護(hù)好地方生態(tài)環(huán)境的困境。但我們“不能因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境問(wèn)題而止步于致力發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)化的努力，也不能因?yàn)榘l(fā)展而置愈演愈烈的生態(tài)問(wèn)題于不顧”。對(duì)公眾而言，最佳結(jié)果是能把生存利益與發(fā)展利益有機(jī)結(jié)合起來(lái)，相輔相成，相互促進(jìn)，即既能保證城鎮(zhèn)化發(fā)展的盲目性、無(wú)序性不會(huì)導(dǎo)致“自我毀滅”，又能保證生態(tài)環(huán)境有效整治支撐城鎮(zhèn)化的持續(xù)快速健康發(fā)展。然而，這種理想模式是在公眾作為“理性人”前提下才能得以實(shí)現(xiàn)，但畢竟這種理性受主客觀條件的制約這種理性是非常有限的，也就是說(shuō)，城鎮(zhèn)化地區(qū)公眾為了獲得短期生存利益，加之環(huán)保意識(shí)欠缺，認(rèn)識(shí)具有局限性，在環(huán)境污染沒(méi)有威脅到眼前生存問(wèn)題，還不足以引起公眾的警覺(jué)，公眾往往對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞聽(tīng)之任之的態(tài)度。

二是公眾參與生態(tài)治理面臨缺乏制度保障和參與途徑有限等問(wèn)題。

雖然國(guó)家制定了保護(hù)生態(tài)環(huán)境政策法規(guī)，但到基層往往缺少監(jiān)督和相配套的可操作性的制度細(xì)則，大多城鎮(zhèn)化地區(qū)公眾處于散沙狀態(tài)，沒(méi)有相對(duì)發(fā)達(dá)的民間組織、社會(huì)團(tuán)體等“非政府組織”，而作為代表其利益的村委會(huì)、社區(qū)管委會(huì)等公眾自治組織又存在附屬政府行為的通病，因此，這就大大降低了公眾參與生態(tài)治理的積極性和主動(dòng)性，就是有少數(shù)人意識(shí)到生態(tài)問(wèn)題的嚴(yán)重性，也因缺乏有效的“發(fā)聲”途徑和組織，最后只能聽(tīng)任環(huán)境的破壞。

[城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)治理困境的破解策略]

專(zhuān)家針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)行中生態(tài)治理困境提出如下破解策略：

第一，政府要樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展觀，正確處理好生存與發(fā)展大計(jì)關(guān)系，把經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等作為整體，堅(jiān)持以人為本、科學(xué)規(guī)劃，處理好人與自然、發(fā)展與保護(hù)之間的關(guān)系，處理好長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益的關(guān)系，處理好經(jīng)濟(jì)規(guī)律與生態(tài)規(guī)律之間的關(guān)系。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要加強(qiáng)企業(yè)自律，采取多種方式積極參與生態(tài)治理工程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為地方污染的主要制造者和生態(tài)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)參與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理。

第三，社會(huì)公眾要廣泛參與，把生態(tài)保護(hù)與治理變成全社會(huì)的行動(dòng)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是全民族的事業(yè)，城鎮(zhèn)化地區(qū)更要依靠民眾力量，形成全民齊心協(xié)力保護(hù)生態(tài)環(huán)境的局面。