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【背景鏈接】

2015年3月，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及相關(guān)改革方案在中央審議通過(guò)，即將印發(fā)實(shí)施。意見(jiàn)規(guī)定，扎實(shí)推進(jìn)戶籍制度改革，取消暫住證制度，全面實(shí)施居住證制度，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。建立戶口遷移網(wǎng)上流轉(zhuǎn)核驗(yàn)制度和居民身份證異地受理制度等。

“暫住證”與“居住證”，一詞之差，卻是天壤之別。在居住證的語(yǔ)境下，過(guò)去對(duì)于外來(lái)務(wù)工人員的另類(lèi)眼神和戒備心理不見(jiàn)了，取而代之的是一起共享城市發(fā)展，共同詩(shī)意棲居的夢(mèng)想和追求。從暫住證到居住證，體現(xiàn)了政府部門(mén)從管理到服務(wù)的理念革新，承載了流動(dòng)人口從義務(wù)到權(quán)利的待遇轉(zhuǎn)變。

[暫住證發(fā)展沿革]

“暫住”一詞本身就蘊(yùn)涵著生活的不安定性，而暫住證制度就是用來(lái)對(duì)人口進(jìn)行管理，不附加任何福利。1984年深圳率先實(shí)行暫住證的背景，就是政府被質(zhì)疑對(duì)外來(lái)人口控制不力，社會(huì)治安不好。而2005年前后部分取消“暫住證”的城市重新恢復(fù)該制度，也有著外來(lái)人口犯罪率反彈的因素。

近年來(lái)，上海等地已經(jīng)在居住證制度方面做了大量探索，在受到好評(píng)的同時(shí)，也存在一些質(zhì)疑聲音。質(zhì)疑的焦點(diǎn)，主要是申請(qǐng)門(mén)檻和服務(wù)內(nèi)容。比如，將高學(xué)歷、產(chǎn)權(quán)房等作為申請(qǐng)條件，造成對(duì)農(nóng)民工的歧視。為居住證附加了金融服務(wù)、電子政務(wù)、電信充值等花哨功能，卻并未觸及就業(yè)培訓(xùn)、子女教育等流動(dòng)人口最為關(guān)心的市民待遇問(wèn)題。

【深度解析】

[權(quán)威論述]

戶籍制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要統(tǒng)籌考慮，又要因地制宜、區(qū)別對(duì)待。要堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序，充分考慮能力和可能，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量。

——習(xí)近平

我們要隨時(shí)隨刻傾聽(tīng)人民呼聲、回應(yīng)人民期待，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公平正義，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展。

——習(xí)近平

要重點(diǎn)推進(jìn)長(zhǎng)期在城市居住、有相對(duì)固定工作的農(nóng)民工有序融入城市，并關(guān)心和幫助靈活就業(yè)農(nóng)民工，使億萬(wàn)農(nóng)民工工作有著落、生活有保障、精神有家園。

——李克強(qiáng)

[辯證看待暫住證]

一方面，暫住證制度在歷史上起到過(guò)積極作用。暫住證制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代留下的一項(xiàng)具有特殊時(shí)代背景的制度，始建于1958年。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在人口流動(dòng)不是很頻繁、人口流動(dòng)受戶口制度影響較大、各種供應(yīng)需要憑票分配的年代，這項(xiàng)制度還是發(fā)揮了一定作用的。至少，它可以較好地避免物資供應(yīng)等方面可能出現(xiàn)的問(wèn)題。

另一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立，特別是人口流動(dòng)日趨頻繁，物資供應(yīng)轉(zhuǎn)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的互動(dòng)日益增多，社會(huì)公共服務(wù)的“身份性差異”越來(lái)越大，暫住證制度帶來(lái)的問(wèn)題也就越來(lái)越明顯了。很大程度上，暫住證制度已成為人與人之間差異的一種象征，成為不同的人在同一座城市享受的社會(huì)公共服務(wù)不同的體現(xiàn)。如果再不取消，將直接影響城市的穩(wěn)定與和諧，影響城市的發(fā)展。

[暫住證的消極影響]

在暫住證制度下，不管能力大小、貢獻(xiàn)大小，也不管生活的時(shí)間長(zhǎng)短，只要是暫住證，就無(wú)法享受城市提供的公共服務(wù)，如醫(yī)療、教育、住房等。結(jié)果不僅使城市資源的社會(huì)公平性受到影響，使用效率不高，而且資源配置的合理性也越來(lái)越差。以教育為例，目前多數(shù)城市都存在的民工子弟學(xué)校，在教育資源的均衡性方面，就明顯比其他學(xué)校差。民工子女接受教育的起點(diǎn)自然也就比城市常駐人口低了。

[取消暫住證的意義]

首先，全面實(shí)行居住證制度，有助于從制度和政策上縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)人員和資源流動(dòng)，從而使社會(huì)資源得到合理的配置，進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

其次，全面實(shí)行居住證制度，有利于促進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)保障制度的完善。使符合條件的流動(dòng)人口能夠在城鎮(zhèn)落戶，從而在就業(yè)、求醫(yī)、子女教育、養(yǎng)老、住房等方面享有基本公共服務(wù)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，取消城鄉(xiāng)身份差別，真正做到人員和資源的高度流動(dòng)，共同推進(jìn)和諧社會(huì)的發(fā)展。

再次，取消暫住證，意味著公民遷徙不再需要辦暫住證，不需要因此看相關(guān)部門(mén)的臉色，也不需要被相關(guān)部門(mén)隨性查驗(yàn)暫住證，進(jìn)而被刁難，甚至被虐待。從公民的個(gè)體角度看，更有利于守衛(wèi)尊嚴(yán)，也更有利于抵抗來(lái)自霸道權(quán)力的任意裹挾。

最后，取消了暫住證，也就意味著民警、協(xié)警和治安聯(lián)防隊(duì)員們，從此少了一種名正言順的“權(quán)力”，也就少了一些呵斥和權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)。

[建議措施]

居住證制度的有效實(shí)施需要相關(guān)配套制度建設(shè)：

首先，必須盡快建立完整且統(tǒng)一的流動(dòng)人口信息管理系統(tǒng)，依托居住證采集較為充分詳實(shí)的人口信息，從而為城市面向?qū)嵱辛鲃?dòng)人口的各項(xiàng)公共服務(wù)提供重要的參考和依據(jù)。

其次，居住證制度需要更好地適應(yīng)人口流動(dòng)的特征，打破管理體系上的區(qū)域分割和部門(mén)分割，從而實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍統(tǒng)籌管理，增強(qiáng)便利性和可攜帶性。

再次，如何建立一個(gè)合理的財(cái)政分?jǐn)倷C(jī)制是居住證能夠名副其實(shí)的重要保障，尤其是中央財(cái)政與地方財(cái)政之間的責(zé)任需要更加明確。在當(dāng)前財(cái)稅體制框架下，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，中央財(cái)政有必要在全國(guó)范圍推進(jìn)居住證制度過(guò)程中承擔(dān)更大責(zé)任。居住證制度是戶籍改革的重要突破口，但它只是改革的起步，并不是終點(diǎn)。