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背景鏈接

十八屆三中全會提出，“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務水平”。第一次在黨的決議中對一項具體政府職能作出規(guī)定，結合《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中在起草考慮時所指出的“抓住重點，圍繞解決好人民群眾反映強烈的問題，回應人民群眾呼聲和期待”，足以說明城管執(zhí)法體制問題已嚴重到非解決不可的程度，也說明了城管執(zhí)法改革問題的復雜性和艱巨性。

深度解析

[綜合分析]

近年來，城管執(zhí)法暴露出諸多問題，引發(fā)人民群眾不滿。如：不斷出現(xiàn)的暴力執(zhí)法事件，使城管部門儼然成為暴政的代表;選擇性執(zhí)法，損害了城管作為政府部門的公信力;臨時工執(zhí)法，讓城管部門執(zhí)法正當性遭受質(zhì)疑;目光執(zhí)法，使城管部門的治理手段受到嘲諷;體驗執(zhí)法，使城管執(zhí)法嚴肅性飽受猜疑，同時****問題更使城管執(zhí)法步履維艱。這些問題的存在，使城管執(zhí)法成為人民群眾反映強烈的問題之一，已嚴重影響了黨和政府在人民心中的形象。

目前，城管部門的努力與人民群眾的不滿形成強烈反差，足以說明城管執(zhí)法確實不能適應現(xiàn)代城市治理的需要，城管執(zhí)法存在制度上的缺陷。而這種缺陷已非城管部門自身所能解決，必須按照十八屆三中全會提出的“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”的改革思維，全面分析城管執(zhí)法所存在的制度缺陷。

[問題分析]

一是立法層面存在制度缺失。

城管綜合執(zhí)法是全國普遍做法，其法律依據(jù)是《行政處罰法》第16條和《行政強制法》第17條，但是，目前尚無專門法律法規(guī)對城管執(zhí)法進行規(guī)范。城管執(zhí)法只能借用已有實體法進行，即所謂的“借法執(zhí)法”。其結果是城管“集中什么處罰權、借用什么法”的問題并無明確規(guī)范，給予地方政府極大的自由裁量權。同時，即便實體法本身存在的漏洞，城管部門也只能依法執(zhí)行，有“代人受過”之嫌。

二是執(zhí)法層面存在制度缺陷。

首先，橫向上，城管執(zhí)法與專業(yè)部門法律邊界不清，權力交叉，造成“有利的事?lián)屩埽瑳]利的事沒人管”的局面。縱向上，上下級執(zhí)法職能重疊，同一件事誰都可以管，誰都可以不管，造成執(zhí)法不作為或濫作為，形成執(zhí)法灰色地帶。其次，借用實體法相對集中行使處罰權，造成城管執(zhí)法手段單一，硬性過強、柔性不足，與相對人產(chǎn)生沖突難以避免。此外，執(zhí)法程序不規(guī)范，卷宗管理滯后也制約著城管執(zhí)法水平的提高。

三是執(zhí)法環(huán)境不斷惡化。

經(jīng)濟社會發(fā)展催生各種利益并迅速發(fā)酵，產(chǎn)生兩個落差：一是政府設置過多“高檔、大氣、國際化”標準與現(xiàn)實管理水平之間的落差;二是公民社會個人利益不斷增長與政府提供資源之間的落差。“兩個落差”導致違法事件持續(xù)增多，城管執(zhí)法難度不斷加大。這種違法累積效應超出執(zhí)法能力，形成了普遍違法現(xiàn)象。執(zhí)法環(huán)境的惡化，迫使政府不得不選擇各類專項整治、集中打擊的運動式執(zhí)法。這種做法進一步削弱常規(guī)執(zhí)法能力，選擇性執(zhí)法問題日漸突出，加劇違法不究和執(zhí)法不公，為尋租****創(chuàng)造了條件。

四是城管執(zhí)法隊伍素質(zhì)亟待加強。

城管執(zhí)法內(nèi)容不斷增多，據(jù)統(tǒng)計城管執(zhí)法涉及300余項具體事由，根據(jù)行政處罰法，每一項執(zhí)法必須有執(zhí)法人員2人以上，面對每天發(fā)生在城市的眾多管理事項，執(zhí)法力量明顯不足，已成為客觀事實。而受到編制、財政等限制，各類城管部門一線執(zhí)法人員大量聘用臨時工作人員已是普遍現(xiàn)象。而這類人員普遍缺乏法律和專業(yè)知識，執(zhí)法素質(zhì)偏低，極大影響了政府公信力和形象。此外，《公務員法》中規(guī)定了行政執(zhí)法類公務員，但此類公務員適用范圍和條件等還沒有具體規(guī)定，而這種滯后，也不利于對城管執(zhí)法人員進行規(guī)范性管理。

五是普法宣傳工作滯后。

在法治中國建設過程中，相對立法，普法工作顯然成為薄弱環(huán)節(jié)。許多行政相對人往往從自身利益出發(fā)，拒不配合城管部門執(zhí)法，視執(zhí)法人員規(guī)勸為軟弱，甚至惡語相加，對暫扣等強制措施暴力抗法，加劇緊張沖突;圍觀群眾不顧事實與法律要求，更多地對執(zhí)法人員加以指責;部分媒體不辨是非的負面報道，更加劇了群眾與政府的對立情緒。這些都顯示出人們法律意識普遍淡薄，普法教育任重道遠。

[參考對策]

第一，理順城管執(zhí)法體制。

首先要在制度上加以突破，通過制定專門的城管執(zhí)法的綜合性法律或法規(guī)。在四個方面加以規(guī)范：一是明確綜合執(zhí)法的性質(zhì)和法律地位，規(guī)定城市管理的宗旨，及與其他基本法或實體法的關系;二是規(guī)范城管執(zhí)法主體，包括職能定位、執(zhí)法范圍和相應權力、人員編制、領導體制、內(nèi)設機構等;三是規(guī)范與專業(yè)部門法律關系，包括沖突解決方式、協(xié)調(diào)溝通程序、責任分配等;四是規(guī)范城管執(zhí)法的運行與監(jiān)督 ，包括執(zhí)法手段和方式 、執(zhí)法程序 、保障機制 、監(jiān)督考核、侵權救濟 與法律責任等。通過立法的方式，解決“可否借法”“誰來借法”“如何借法”和“規(guī)范執(zhí)法”問題。

第二，執(zhí)法體系上統(tǒng)籌規(guī)劃。

加強橫向綜合協(xié)調(diào)能力建設，充分發(fā)揮專業(yè)部門在法律供給、法律適用和執(zhí)法監(jiān)督方面優(yōu)勢，為城管執(zhí)法提供制度支持;將城管執(zhí)法重心下移，建立以區(qū)縣執(zhí)法為主的全能執(zhí)法隊伍;給予行政執(zhí)法更多法律工具保障，將相對集中的行政處罰權作為保障行政指導、行政合同、行政獎勵等柔性行為的最后屏障;同時，更加規(guī)范行政執(zhí)法程序，加強執(zhí)法卷宗管理。

第三，整治執(zhí)法環(huán)境。

而整治執(zhí)法環(huán)境前提是跳出“為執(zhí)法而執(zhí)法”的思路。首先，從城市管理理念上加以改革，堅定樹立“為人民管城市”而不是“為城市管人民”的理念。其次，對城市管理標準重新定位，在與人民群眾充分溝通的基礎上，建立符合城市特點和發(fā)展階段的全新的管理標準。再次，按照綜合治理和改革的思路，發(fā)揮兩個作用，即公權力的綜合協(xié)調(diào)作用和私權利自我保障的作用。變城管執(zhí)法“單打獨斗”為綜合治理，通過權力和權利來維護城市公民合法權益。

第四，打破部門利益，調(diào)整執(zhí)法力量結構。

進一步削減專業(yè)部門執(zhí)法力量，加強城管綜合執(zhí)法力量。做好清理城管部門臨時工作人員執(zhí)法工作，加強一線持證執(zhí)法人員數(shù)量，加大培訓力度，不斷提高執(zhí)法人員素質(zhì)。依法依規(guī)加強城市網(wǎng)格化管理，為城管執(zhí)法提供基礎保障。培育社會管理力量，擴大群防群治工作范圍，不斷規(guī)范城管執(zhí)法內(nèi)容。

第五，大力做好普法宣傳工作。

不斷開展針對性強、群眾喜聞樂見的宣傳教育，讓人民群眾理解法律目的，增強守法自覺性。培養(yǎng)群眾組織和社會管理組織中的法律宣傳骨干，讓人民群眾知法、懂法、守法和用法。更加注重與媒體的溝通，主動接受媒體監(jiān)督，營造良好的輿論氛圍。