【背景鏈接】
2014年政府工作報告提出，“城鎮化是現代化的必由之路，是破除城鄉二元結構的重要依托。要健全城鄉發展一體化體制機制，堅持走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、傳承文化的新型城鎮化道路”。
城鎮化是一個國家或地區經濟發達程度和社會發展進步程度的標志，而生態環境是人類社會生存和發展的基礎，城鎮化與生態環境是一種相互影響、相互依存的關系。隨著我國城鎮化進程的迅猛推進，我國城鎮生態環境正面臨嚴峻挑戰。資源過度消耗、環境污染加劇、生態系統破壞嚴重、生態安全隱患突出等生態問題成為制約我國城鎮化發展的主要因素。
2014年11月27日，國務院總理李克強來到國家博物館，參觀人居科學研究展。在“明日人居、未來展望”部分，李克強說，推進新型城鎮化，就是要面向未來，堅持改革創新，統籌謀劃。人口大量向城市集聚，也必須處理好能源、水、霧霾、生態等問題，這些都關乎億萬群眾的切身利益，人居科學要圍繞破解這些難題，深入研究，拿出對策。
【深度解析】
[權威論述]
城鎮建設要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。
——習近平
堅持走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、傳承文化的新型城鎮化道路，遵循發展規律，積極穩妥推進，著力提升質量。
——李克強
[城鎮化進程中的生態治理困境]
地方政府在生態治理工作中的利益分析及存在的問題。地方政府一方面是中央政府地方執行機構，要認真貫徹執行中央政府的各項方針政策，是國家利益的地方代理人;另一方面，地方政府又是地方公眾代言人，受公眾委托，提供和保護地方公共產品，做好服務工作，是地方公利性的代表，即政府兼具公利性和自利性的特點。政府的公利性理應是主要的，自利性是從屬于公利性的，但也存在不少現實問題：
一是唯經濟為中心，忽視環境保護治理。城鎮化地區往往處于城市邊緣或相對落后地區，具有過渡性、市場性、滯后性等特點，為改變現狀，地方政府只有千方百計發展經濟，增加財政收入。加上“唯經濟發展至上論”的政績考核導向，很多地方都把招商引資、增加經濟收入列為首要任務。“如何實現GDP的高速增長和財政收入的相應提高是地方政府政策取向和行為取向的基本著力點，而生態環境卻不在地方政府的考量之中，或僅占較小權重。”特別是一些偏遠落后地區，面對巨大的財政缺口，政府往往對一些企業的生態污染行為采取默許或縱容態度。
二是重視短期利益，漠視環境治理長遠效益。城鎮化地區的轉型期特點決定了地方政府在制訂地方發展規劃和政策時更傾向于短期性、粗放性和擴張性，更加注重當前短期利益，表現為貪求城鎮化速度快、規模大、模式化、效果差，結果導致千城一面、急功近利，而對生態環境整治這樣關乎地方經濟社會長遠可持續發展的情況相對漠視。
三是部門條塊分割造成環境治理難以發揮整體效應。城鎮化生態治理需要政府多個部門的協調與合作，涉及環保、國土、水利等諸多機構，需要統籌規劃、科學調度、通力配合，才能確保治理工作的順利推進。但由于條塊分割問題的存在，各個部門都有其相對的獨立性，因此在生態環境治理這項需要各部門通力配合、相互協作的復雜工程上就存在突出的難題，很難發揮整體合力效能。
地方企業在生態治理工作中的利益分析及存在的問題。眾所周知，地方企業主要以鄉鎮企業為主體，鄉鎮企業是造成地方生態環境污染的主體之一，也是生態治理的重要環節。鄉鎮企業作為市場活動的主體，必然受到市場經濟規律的制約，降低生產成本、利潤最大化是其核心的利益表達。鄉鎮企業在20世紀80、90年代，對活躍地方經濟、解決民眾就業問題、促進地方經濟社會增長起到了積極作用，也是推進農村城鎮化進程的主要動力。從其發展的歷程來看，鄉鎮企業具有依附于村鎮社區、增加農民收入、支持地方發展、改善社區福利、安排就業、企業主大多來源于優秀農民等社會屬性。
這種社會屬性要求鄉鎮企業要為城鎮地方性公共物品提供資金和條件支持，為改善地方生態環境作出努力，即鄉鎮企業不能單單只追逐經濟利益，也要兼顧社會效益，要承擔公共環境的保護和維護的任務。一方面鄉鎮企業是地方生態污染的主要源頭，也是生態治理的關鍵環節;另一方面，地方政府可以根據鄉鎮企業追求利潤最大化的本質特征，采取獎罰措施，提高企業參與生態環境整治的積極性。同時，鄉鎮企業還掌握著地方經濟社會發展的重要信息，這些信息對城鎮化地區政府進行生態治理制定政策制度具有重要價值。
一是鄉鎮企業自身不愿參與生態治理問題。
受經濟社會大環境發展的影響，尤其是受城鎮化“合村并居”進程的沖擊，鄉鎮企業遠離鄉村社區，社會責任淡化，為適應日益激烈的市場競爭，不得不千方百計降低生產成本，提高科技水平，增加企業利潤，而不愿再分流有限的資金去投入到經濟效益期較長、收益慢的生態治理中去。在當前法律法規不健全、執行力不強和經濟理性人在缺乏有效監督下，往往都會追求利潤最大化的社會中，鄉鎮企業無一例外地也會為了追求自身利益最大化而忽視或無視公益事業，主動參與生態治理和自覺樹立環保意識是不現實的。
二是鄉鎮企業與地方政府共同參與生態治理的困境。
鄉鎮企業的自利性還往往容易與地方政府的自利需要結合在一起，出現“打斷骨頭連著筋”的問題。首先，鄉鎮企業受其自身發展區域狹小、資金基礎差、技術含量底、抵抗風險能力弱等限制，對地方政府的依賴性非常大;其次，鄉鎮企業的經濟貢獻是地方政府財政收入的主要來源之一，并且鄉鎮企業還承擔著促進地方經濟社會發展、解決就業、提升地方形象和影響力的作用。這樣一來，地方政府很容易被鄉鎮企業所“綁架”，“甚至演變成了追求政績最大化的地方政府與追求利益最大化的強勢資本力量的合謀”，導致地方政府對企業的污染行為只能“睜一只眼閉一只眼”，對生態環境的治理也就無從談起，所謂的治理也就演變成了以罰代管、臨時整頓的一股風，最后只能是不了了之。
公眾在生態治理工作中的利益分析及參與困境。在城鎮化進程中，生態環境的保護與治理是一項長期浩繁的工程，每個環節都需要公眾的參與，但目前我國公眾參與生態治理存在著以下問題：
一是公眾參與生態治理程度和深度有限。
一方面我國在生態治理領域基本采取自上而下的體制，加上“公民社會”起步較晚，民間組織發展緩慢，公眾自發參與治理的程度和深度非常有限;另一方面，城鎮化地區的公眾基本都是農民，地區往往比較落后，都面臨到兩個基本利益訴求，那就是生存與發展問題。處于為了發展就要借助于實施城鎮化而不可避免的破壞生態環境，為了生存就要保護好地方生態環境的困境。但我們“不能因為生態環境問題而止步于致力發展農村城鎮化的努力，也不能因為發展而置愈演愈烈的生態問題于不顧”。對公眾而言，最佳結果是能把生存利益與發展利益有機結合起來，相輔相成，相互促進，即既能保證城鎮化發展的盲目性、無序性不會導致“自我毀滅”，又能保證生態環境有效整治支撐城鎮化的持續快速健康發展。然而，這種理想模式是在公眾作為“理性人”前提下才能得以實現，但畢竟這種理性受主客觀條件的制約這種理性是非常有限的，也就是說，城鎮化地區公眾為了獲得短期生存利益，加之環保意識欠缺，認識具有局限性，在環境污染沒有威脅到眼前生存問題，還不足以引起公眾的警覺，公眾往往對生態環境的破壞聽之任之的態度。
二是公眾參與生態治理面臨缺乏制度保障和參與途徑有限等問題。
雖然國家制定了保護生態環境政策法規，但到基層往往缺少監督和相配套的可操作性的制度細則，大多城鎮化地區公眾處于散沙狀態，沒有相對發達的民間組織、社會團體等“非政府組織”，而作為代表其利益的村委會、社區管委會等公眾自治組織又存在附屬政府行為的通病，因此，這就大大降低了公眾參與生態治理的積極性和主動性，就是有少數人意識到生態問題的嚴重性，也因缺乏有效的“發聲”途徑和組織，最后只能聽任環境的破壞。
[城鎮化進程中生態治理困境的破解策略]
專家針對城鎮化進行中生態治理困境提出如下破解策略：
第一，政府要樹立可持續發展觀，正確處理好生存與發展大計關系，把經濟、社會、生態環境等作為整體，堅持以人為本、科學規劃，處理好人與自然、發展與保護之間的關系，處理好長遠利益與當前利益的關系，處理好經濟規律與生態規律之間的關系。
第二，鄉鎮企業要加強企業自律，采取多種方式積極參與生態治理工程。鄉鎮企業作為地方污染的主要制造者和生態治理的關鍵環節，應當主動參與生態環境的保護和治理。
第三，社會公眾要廣泛參與，把生態保護與治理變成全社會的行動。生態環境保護是全民族的事業，城鎮化地區更要依靠民眾力量，形成全民齊心協力保護生態環境的局面。
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