近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》。這項改革力爭在2017年6月底前完成試點工作，在2018年6月底前基本完成改革工作，在“十三五”末全國省以下環保部門按照新制度運行。
“省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革，是一個帶有根本性、全局性的重大改革舉措。”環境保護部地方環保垂直管理制度改革工作小組辦公室主任葉民說，垂改從改革環境治理基礎制度入手，解決制約環境保護的體制機制障礙，標本兼治加大綜合治理力度，推動環境質量改善。
垂改是“底盤性”的制度改革，動體制、動機構、動人員
“我國以塊為主的地方環保管理體制，導致一些地方重發展輕環保、干預環境監測監察執法，環保責任難以落實，有法不依、執法不嚴、違法不究等現象大量存在。”環境保護部地方環保垂直管理制度改革工作小組辦公室副主任吳舜澤說，綜合起來存在“4個突出問題”：難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任;難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預;難以適應統籌解決跨區域跨流域環境問題的新要求;難以規范和加強地方環保機構隊伍建設。
吳舜澤告訴記者，垂改后，市級環保局將改變之前的屬地管理，實行以省級環保廳(局)為主的雙重管理，雖然仍為市級政府工作部門，但主要領導均由省級環保廳(局)提名、審批和任免，避免地方干擾。而縣級環保局將直接調整為市級環保局的派出分局，由市級環保局直接管理，其人財物及領導班子成員均由市級環保局直管。
《意見》從三個層面破解地方保護主義對環境監測執法的干預：體制上，省級環保部門直接管理市級環境監測機構，確保生態環境質量監測數據真實有效;市級統一管理行政區域內的環境執法力量，依法獨立行使環境執法權。保障上，駐市級環境監測機構的人財物管理在省級，縣級環保部門的人財物管理在市級。領導干部管理上，縣級環保分局領導班子由市級環保局直接管理，市級環保局領導班子由省級環保廳(局)主管。
“垂改是‘底盤性’的制度改革。” 吳舜澤說，與一般的、單項的、單純的制度改革不同，垂改要動體制、動機構、動人員，是對地方環境保護管理體制的一項根本性改革。同時，垂改也涉及監測、監察、執法、許可等制度的重構，牽一發而動全身。
事業編制的縣環保局將逐步轉化為行政單位
在一些地方，基層環保隊伍在能力建設上存在諸多不足，甚至經費、著裝、編制等都得不到保障。記者此前在貴州采訪時，環保執法人員著裝不規范，形象有悖于一支執法“正規軍”。“全國有100多個縣級環保局是事業局，100多個縣級環保局是合署局，名不正言不順導致很多尷尬。”吳舜澤透露。
《意見》提出，要統籌解決好體制改革涉及的環保機構編制和人員身份問題，不斷提高專業水平，將環境執法機構列入政府的執法部門序列，依法賦予環境執法機構實施現場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段，明確環境執法人員統一著裝，增強環境執法權威性。
“目前還是事業性質、使用事業編制的縣環保局將逐步轉化為行政單位。”吳舜澤說，規范性文件將出臺，推進環境監測監察執法能力標準化建設。實行環境監測與執法測管協同，配備環境執法調查取證、移動執法等裝備，實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度。建立運行大數據平臺，提高信息化水平和共享水平。
首提環保責任清單，強化地方黨委和政府生態環境主體責任
有人擔心，垂改后，地方環境保護主體責任轉移到環保系統或者上交到上級政府。對此，吳舜澤表示，垂改不是改變或者弱化地方黨委和政府環境保護主體責任，而是要強化地方黨委和政府生態環境主體責任、黨委和政府主要領導成員的主要責任。
《意見》明確地方黨委政府對生態環境負總責的要求，并加強監督;制定相關部門環境保護責任清單并嚴格落實，依法追責;省級環保部門統一行使環境監察職能，經省政府授權，落實對市級縣政府及其相關部門的監督責任。
“這是中央文件層面首次提出制定并落實環保責任清單。”吳舜澤說，地方黨委和政府及其相關部門管發展必須管環保、管生產必須管環保，避免責任多頭、責任真空、責任模糊等問題。
吳舜澤透露，目前河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海等12個省(市)以黨委或政府名義提出了改革試點申請，開展了改革實施方案起草等前期準備工作。
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