曾是城市的精華、承載著豐富歷史文化信息的老建筑，要么在衰敗中不能自拔，要么在改造中被成片拆除，歷史文化名城何時走出此種困境?
在廈門沙坡尾避風塢，已呈衰態的舊騎樓民居區內，一家志在成為當地居民好鄰居的投資公司得到政府部門的贊許。
在不推倒重建的情況下，將破落的避風塢轉型為“文化創意港”，是這家投資公司的業務核心。2012年以來，在這里，一處老廠房已被改造為充滿活力的藝術區，它如同一顆心臟驅動著整個區域的復興。
投資公司在當地扎根之后，與居民建立了良好關系，不斷搜集分散的房產信息，引入社會資本參與整治。一時之間，房屋租賃活躍起來，臨水餐飲業、小型創意公司相繼出現。
“這家公司干了我們干不了的事情。”廈門市規劃局局長趙燕菁說，“沙坡尾避風塢是廈門的老碼頭，位處黃金寶地。可長期以來，這里房屋破舊、環境臟亂、業態低端，陷入惡性循環。為什么?以前大家都認為是政府重視不夠，規劃不到位，現在我們發現，這些都不是主要原因。真正的原因，是產權出了問題，城市細胞的基因壞了。”
在廈門老城區，一處房產幾十戶共有的情況比比皆是。“老的產權人過世了，現在的繼承人已隔了好幾代，產權關系十分復雜。”趙燕菁說，“結果誰也不愛惜這些房子，政府想投入力量修繕，連房產繼承人都招呼不齊。”
上世紀50年代以來，中國諸多老城的存量房屋，相繼陷入危破境地。過去，這些房屋是城市的精華，上百年來，其質量多靠產權人自我修繕維持。可隨著產權與市場關系的改變，這些承載著豐富歷史文化信息的老建筑，要么在衰敗中不能自拔，要么在改造中被成片拆除。
“中國的歷史文化名城不就是這樣被毀掉的嗎?”趙燕菁，這位曾留學英國的城市規劃學博士，如此反問。
搖搖欲墜的“存量建筑”
廈門鼓浪嶼的情況頗為典型。2006年底，島嶼上的一棟老房子在臺風來襲時轟然倒塌，一人死亡。一時之間，島上那些搖搖欲墜的建筑引起了人們的關注。
鼓浪嶼1949年以前建成的外國領事館，華僑、官僚、私家莊園等建筑共有60萬平方米，約1200幢，由于長期非正常使用，多已年久失修，幾成危房。一家媒體的調查報告指出，如果只考慮使用功能，這些有過不同尋常歷史的老建筑，幾乎成了負資產。
“我們做了多少輪鼓浪嶼的保護規劃，可就是沒辦法，對這些就要倒掉的老房子政府不是沒有作為，而是無從下手。”趙燕菁說，“不少房屋是僑產，繼承人多在海外，人數眾多，沒有人對這些房子負責，都在惡性使用。結果，經歷了多少年歷史風雨都保護得好好的深宅大院，短短幾十年就成了危房。”
同樣的問題也出現在泉州。老范志大厝是泉州市人民政府1998年公布的第四批市級文物保護單位，2009年11月升級為省級文物保護單位，是典型的閩南紅磚建筑，由三座五開間五進的大庭院組成，各院落之間以防火墻相隔，宅院兩側建有護厝，約30間，頗為宏敞。
可如今，這處建造于清代的大厝淪為了雜院，連祠堂內部也被私搭亂建的小屋擠占。“這是我們家族的財產，可是繼承人太多，很難統一意見，私搭亂建就沒人管了。”在老范志大厝擁有部分房產的一位族人對本刊記者說，“我自己很愛惜老祖宗的房子，我不會在祠堂里亂來，可是這里有這么多族人，每家每戶都有自己的想法，我也無能為力。”
“我們希望盡可能多地保留老房子，可他們都盼著拆。”趙燕菁說，“因為一拆遷，產權問題、住房問題都解決了。”
按照《廈門市城市房屋拆遷管理規定》，拆遷補償方式可以實行貨幣補償，也可以實行房屋產權調換，被拆遷人可以選擇補償方式。這意味著只要一拆遷，房產繼承人們就可獲得分家析產的機會，還能拿到一套房子。
“甚至現在沒有產權的實際使用者，也可以獲得相應補償。”趙燕菁介紹道，“原來產權人和后來實際使用者的糾紛，都可以一次性解決。在這樣的情況下，老城的保護計劃很難獲得他們的支持。拆遷也就成為城市更新的主要甚至唯一的途徑。甚至有人低價購買那些雖落實產權，但實際無法收回的房屋，目的就是通過拆遷獲得補償。”
趙燕菁篤定地認為，老城區的問題實為存量建筑的管理問題，“在中央嚴控城市增量土地的背景下，解決好存量問題非常關鍵。如果我們治不好老城的病，誰能保證我們建造的新城將來不出問題?”
城市細胞“病變”
靠城市拆遷來“理清”產權并“終結”房屋的衰敗，并不是中國城市的歷史經驗。
“古代是嫡長子繼承制，不像現在大家都有繼承權，都均分。”泉州市城市規劃設計研究院的一位負責人對本刊記者說。
中國有一句老話：“福貴不過三。”這在家庭房屋的使用狀況上能得到真實反映——即便是大戶人家，隨著家庭成員的增加，隔上幾代人就會出現住房不敷使用的狀況，屆時，分家析產、各置家業成為必須。在這個過程中，房屋產權的穩定及公平交易的保障十分重要。
現存大量明清及民國時期的房契表明，房屋產權的流通是產權人之間的自由契約行為，出售或出租房屋的情況普遍，房屋質量因此而得以維持。由于房屋的流通是產權人的自發行為，產權交易基本上以院落為單位，城市發展因此保持固有肌理，得以自然生長，多樣性的孕育成為可能。
新中國成立之初，政府部門對既有的城市不動產進行了清管，發放房地產所有證。1954年憲法規定，國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權。這樣的制度設計促進了產權人自我修繕房屋并愛惜其名下資產。
可是，在極左時期，私有住宅的產權體系遭到破壞，私房或被充公，或被違法侵占，大雜院和危房問題由此產生。文革結束后，對私房政策的落實經歷了漫長過程，房屋質量加速惡化。
在這樣的情況下，官方啟動大規模危改計劃，面對拆遷的強勢，老房子雖然身處黃金寶地，也無人敢買、無人敢修。
1952年的調查資料顯示，北京城區危險房屋僅為城區舊有房屋的4.9%。而到1990年，北京市房管部門的統計顯示，舊城內平房總量為2142萬平方米，其中三、四、五類房(一般損壞房、嚴重損壞房和危險房)為1012萬平方米，占平房總量的50%左右。
此后，北京市掀起兩輪大規模危舊房改造，傳統四合院民居被成片拆除，在尚未被拆除的民居中，產權關系之混亂沉疴難愈。其中，1958年遺留的經租房問題尚未解決;公私房混合院落大量存在;自管公房、直管公房管理無序，私搭亂建泛濫。
房屋是城市的細胞，財產權是細胞之核，細胞核一旦病變，就會危及城市軀體。如何修復在極左時期被破壞的房屋產權體系，是中國城市面對的一大難題。“這個問題不解決，不論政府多么重視老城保護，其自身的衰敗和死亡都無法避免。”趙燕菁說。
財產權懸案
2005年由國務院批復的《北京城市總體規劃(2004-2020年)》(下稱《總體規劃》)，在國內首次對歷史文化名城的保護機制作出規定：“推動房屋產權制度改革，明確房屋產權，鼓勵居民按保護規劃實施自我改造更新，成為房屋修繕保護的主體。”本文來源：瞭望觀察網
《總體規劃》關于“推動房屋產權制度改革”的表述，意在借鑒1998年住房制度改革經驗，實現存量公房的私有化;關于“明確房屋產權”的表述，意在解決歷史遺留問題，加強對公民合法財產權的保護。
可是，《總體規劃》的實施并不理想，公有四合院的住房制度改革未獲推進。這類公房只是在房屋拆遷時才進行私有化，以將租戶的身份轉變為產權人，接受拆遷補償。
“其實，這些院子只要私有化了，我們都可以把它騰干凈。”北京一家四合院交易中介公司的負責人對本刊記者說，“誰愿意擠在又臟又亂、誰也負不了責的環境里住著?只要房產可以交易，能賣出合適的價，這些住戶肯定能夠搬出去。”
在明確房屋產權方面，長期存在爭議的經租房問題未能“破冰”。1958年北京市對城市私人出租房屋實行“經租”政策，將城區內15間或建筑面積225平方米以上的出租房屋、郊區10間或120平方米以上的出租房屋，納入國家統一經營收租、修繕，按月付給房主相當于原租金20%至40%的固定租金。
文革發生后的1966年9月，固定租金停止發放，房主被迫上交房地產所有權證。經租房產至今未歸還產權人。1958年北京市經批準納入國家“經租”的有5900多戶房主的近20萬間房屋，約占1953年北京市城區及關廂房屋登記間數的16.8%。
私有四合院的土地使用權問題也成為懸案。1982年憲法規定城市土地屬于國家所有之后，國家土地管理局1990年提出“公民對原屬自己所有的城市土地應該自然享有使用權”，1995年又在《確定土地所有權和使用權的若干規定》中提出“土地公有制之前，通過購買房屋或土地及租賃土地方式使用私有的土地，土地轉為國有后迄今仍繼續使用的，可確定現使用者國有土地使用權”。但北京市迄今對這類土地的使用權未予確認、登記，并將其視為國有，導致爭議不斷。
“在北京老城區，能夠交易的四合院房源十分有限，因為產權上說不清楚的事情太多了。”前述中介公司負責人說，“房管部門手里拿著大量公房，并不好好修繕、管理，公房私租現象十分嚴重，現在胡同里住的差不多都是外地人了，違法建設無人管理、愈演愈烈。”
北京市社會科學院2005年發布的《北京城區角落調查》顯示，北京市崇文區(2010年并入東城區)轄內的前門地區，人戶分離現象嚴重，戶在人不在的占常住人口的20%以上，個別社區外遷人口占45%以上。
許多房屋并不為戶籍人口實際居住使用，它們或被出租盈利，或被長期閑置。一些非產權人在區外擁有第二套住宅之后，通常對危改抱有強烈愿望，因為一拆遷即可將不屬于自己的房產變現為補償款收入囊中。
情況與廈門一樣——你這邊想著保，他那邊盼著拆。
財產稅預期
“兄弟多，都有繼承權，產權不明晰，院子里共有的部分怎么修、如何攤錢，成了一個問題。”在泉州老城內的舊館驛，一位老住戶對通過市場交易解決大雜院問題不甚樂觀，“在我們泉州，老房子交易不多。”本文來源：瞭望觀察網
而在離他家不遠的關帝廟附近的一個巷子里，一位在古厝內興辦茶館的生意人向本刊記者表達了他對市場的信心：“現在越來越多的人認識到了老屋的價值，肯定會有更多的資本投入進來。”
“我經常在想，為什么國外就不會出現像我們這樣嚴重的產權分化現象?”趙燕菁說，“一個很重要的原因，就是這些國家開征了不動產稅和遺產稅。只要有這兩種稅，不動產的權屬一定是明晰的。”
不動產稅與遺產稅，屬財產稅范疇。在發達國家，不動產稅是在不動產保有環節，按照其市場評估價格，以固定稅率開征的稅種;遺產稅是以被繼承人去世以后所遺留的財產為征稅對象，向遺產的繼承人和受遺贈人征收的稅，屬于財產轉移稅。
不動產的價值積淀著城市公共服務的投入，哪里的公共服務投入越多，哪里的不動產價值越高，后者會自動轉化為不動產擁有者的財產性收入。對這類收入開征不動產稅和遺產稅，被納入發達國家的基本稅制，這有利于平衡公私利益關系，調節社會財富分配，保障政府和社會公益事業的財力，形成“公共服務——提升不動產價值——獲得更多的財產稅收入——更好的公共服務”之良性循環。
在美國，不動產稅占地方財政總收入的29%左右，占城市稅收總收入的75%左右，且是一年一度穩定的經常性收入，促使政府專注于公共服務的供應。
而中國尚未開征不動產稅和遺產稅，稅制改革一直以流轉稅和企業所得稅為重點，財產稅只開征了房產稅、契稅等幾個小稅種，在整個稅收體系中微不足道。由于缺失了不動產稅，國內城市來自工業的增值稅成為其經常性收入的主項，且由國稅與地稅分享，國稅還分走了大頭，這使得城市政府過度依賴拆遷售地的“土地財政”，并將之作為回收公共服務投入的直接方式。
“營改增”之后，原營業稅收入全部表現為增值稅收入，不再屬于地方稅，按照現行增值稅分享比例，地方稅收收入將會減少，這勢必強化城市政府對“土地財政”的依賴。
今年3月發布的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》提出：“嚴格控制城鎮建設用地規模，嚴格劃定永久基本農田，合理控制城鎮開發邊界，優化城市內部空間結構，促進城市緊湊發展，提高國土空間利用效率。”
在這樣的背景下，增量土地嚴格受控，向存量土地要財政成為諸多城市的選擇。久病難愈的老城區，在推土機面前，如同一塊“唐僧肉”，歷史文化名城保護雪上加霜。
“在城市擴張時，‘土地財政’模式是適用的。”趙燕菁說，“但處理城市的存量問題，就應該考慮財產稅模式。如果公共服務的投入能夠通過財產稅回收，就沒有必要把老城區拆掉、再出讓。在中國特定的城鎮化發展階段，老城和新城的開發和建設模式要有所不同。新城的不動產在出讓時，已一次性支付了公共服務成本，在土地使用權到期前，可以免繳或少繳財產稅。但對于老城那些沒有支付公共服務成本的物業，收取相應的財產稅是完全合理的。”
他認為，財產稅的開征不僅有利于明晰不動產權屬，而且有利于整合分散的產權，“那些對不動產惡性使用的繼承人們，如果每年都得繳納不動產稅，他們還愿意這么占著嗎?如果他們在繼承房產時得繳納遺產稅，他們還會為自己根本用不上的那區區幾平方米的面積打得頭破血流嗎?”
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