為了提高財政資金的有效性，國庫集中支付制度應(yīng)運而生。該制度在實施過程中取得了一定的成效，但在實踐中也存在著一些財務(wù)問題。從博弈角度對這些問題進(jìn)行分析，有利于我們找到針對國庫集中支付制度中“逆向選擇”的對策與建議。
關(guān)鍵詞：國庫集中支付制度;逆向選擇;對策建議
一、國庫集中支付制度取得了一定成效
長期以來，我國沒有明確的國庫機構(gòu)，中國人民銀行承擔(dān)國庫會計職能，與西方國家的國庫職能相比，我國的工作重心在銀行部門，而西方國家的工作重心在政府部門。中國傳統(tǒng)的公共財政框架的基本特征是：一個高度集權(quán)的財政體制，加上一個高度分散化的財政管理框架。從20 世紀(jì)80 年代以來，中國財政改革的重心一直集中在財政體制方面，到20 世紀(jì)90 年代中期實施分稅制財政體制以后，財政體制的集權(quán)化程度已經(jīng)大為降低了，但是高度分散的財政管理框架對國庫功能方面的影響卻愈加嚴(yán)重，用官方文件對國庫體系過度分散化及其后果的描述是：“重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，導(dǎo)致財政資金活動透明度不高，不利于對其實施有效管理和全面監(jiān)督;財政收支信息反饋遲緩，難以及時為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供準(zhǔn)確依據(jù);財政資金入庫時間延滯，收入退庫不規(guī)范，大量資金經(jīng)常滯留在預(yù)算單位，降低了使用效率;財政資金使用缺乏事前監(jiān)督，截留、擠占、挪用等問題時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。”原來的財政撥付制度是財政部門按下達(dá)的預(yù)算將資金從國庫撥付到一級預(yù)算單位，一級預(yù)算單位按照預(yù)算級次層層下?lián)艿交鶎訂挝唬鶎訂挝桓鶕?jù)預(yù)算確定的用途購買商品或支付勞務(wù)款項，形成財政資金實際支出。資金尚未支付之前，就形成了國庫外資金的沉淀，正是由于這種沉淀降低了財政資金的使用效率。為了改變這一現(xiàn)象，國庫集中支付制度應(yīng)運而生。
國庫集中支付即國庫單一賬戶制度，是指財政部門在中央銀行設(shè)立一個統(tǒng)一的銀行賬戶，所有財政支出均通過這一賬戶進(jìn)行撥付，預(yù)算資金不再撥付到各預(yù)算單位銀行賬戶，預(yù)算單位可以根據(jù)自己履行職能的需要，在批準(zhǔn)的預(yù)算項目和額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務(wù)，并對此進(jìn)行全面預(yù)算管理，但款項由財政部門統(tǒng)一支付，資金都要通過國庫直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。實現(xiàn)集中支付后，國庫資金的劃撥方式發(fā)生了較大的變化，庫款統(tǒng)一調(diào)度，降低了財政資金運行成本，提高了資金使用效率，規(guī)范了預(yù)算資金的管理，提高了預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督力度。建立在會計集中核算基礎(chǔ)上的國庫集中收付制度，使得所有預(yù)算單位的資金全部集中在國庫，防止了大量財政資金庫外無效運作，充分將國庫、會計中心以及專業(yè)銀行之間的資金劃撥、結(jié)算和對賬等問題進(jìn)行有效融合，使政府在調(diào)控宏觀經(jīng)濟方面更加得心應(yīng)手、游刃有余，大大提高了財政會計信息質(zhì)量。
二、國庫集中支付制度存在“逆向選擇”問題
(一)“逆向選擇”的含義
“逆向選擇”源于喬治。阿克爾洛夫( GeorgeA. Akerlof) 1970 年提出的“檸檬市場”(the“lemons”market) 的概念，“檸檬”一詞是美國俚語，意為“次品”或劣等的貨色。該模型是用來描述在舊車市場上，交易雙方之間存在非對稱信息(asymmetric information) ，賣方對產(chǎn)品質(zhì)量比買方有更多的信息，買主無法區(qū)分次品和好車。買者只知道車的平均質(zhì)量，因而只愿意根據(jù)平均質(zhì)量支付價格。這樣一來，質(zhì)量高于平均水平的賣者就會退出交易，只有質(zhì)量低的賣者才愿意進(jìn)入市場，出現(xiàn)了劣幣驅(qū)逐良幣“的現(xiàn)象，低質(zhì)量產(chǎn)品將會驅(qū)逐高質(zhì)量商品，從而使市場上出現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量持續(xù)下降的情形。在市場充斥次品的情況下，買主與其承擔(dān)風(fēng)險，還不如干脆不買(當(dāng)然，需求較低使價格下降的事實又進(jìn)一步提高了次品的比例，這是一種惡性循環(huán)) .最終結(jié)果，賣主選擇銷售次品，買主選擇不買，”逆向選擇“就產(chǎn)生了。
(二) 國庫集中支付中的“逆向”表現(xiàn)
1.“逆向選擇”表現(xiàn)之一———預(yù)算單位過分使用授權(quán)支付
“逆向選擇”這一現(xiàn)象同樣存在于我們財政國庫集中支付制度中。財政國庫集中支付一般分為直接支付和授權(quán)支付，直接支付的內(nèi)容主要是基建、政府采購、工資等三部分，授權(quán)支付的金額必須在預(yù)算范圍之內(nèi)。國庫集中支付是將政府所有財政性資金集中在國庫或國庫指定的代理銀行開設(shè)賬戶，各單位不再設(shè)有銀行賬戶，納入政府采購的預(yù)算支出，屬直接支付的款項，統(tǒng)一由財政部門通過國庫直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。此外，對于未納入政府采購的購買支出和小額零星支出，預(yù)算單位申請授權(quán)支付，采用零余額賬戶進(jìn)行撥款。財政部門的零余額賬戶用于財政直接支付與國庫單一賬戶支出的清算;預(yù)算單位的零余額賬戶用于財政部門授權(quán)預(yù)算單位支付額度內(nèi)的財政資金和與國庫單一賬戶的資金預(yù)算。
根據(jù)統(tǒng)計資料，我國實行了國庫集中支付之后，預(yù)算資金的使用效率是提高了，政府采購的商品平均成本降低了10 %.但是，又有數(shù)據(jù)表明，在所有采購中采用了政府采購的項目也只有10 % ，于是我們可以很簡單地得到一個數(shù)據(jù)，10 % ×10 % = 1 % ，這表明了我們花了那么大力氣推行的政府集中采購制度只給我們帶來了1 % ———這樣一個與推行成本完全不能配比的收益。那么也可以推斷出其他90 %的業(yè)務(wù)都是通過授權(quán)支付來操作的。可想而知，很多單位可能是將一些較大的采購項目進(jìn)行拆分，盡量申請授權(quán)支付，以保護(hù)原先的個人利益、單位利益，但無論怎樣，都會使得實行國庫集中支付的所有努力付諸東流。
2.“逆向選擇”表現(xiàn)之二———對“代理銀行”的信任問題
在實施了國庫集中支付之后，一般由代理銀行根據(jù)支付指令，通過零余額賬戶，先墊付資金給收款人，匯總后再與國庫單一賬戶進(jìn)行清算，在此情況下，代理銀行申請清算的財政資金，一般情況會很快到位。但特殊情況會有兩種：一是代理銀行錯過與人民銀行清算的時間，導(dǎo)致財政資金不能到賬，代理銀行較長時間墊資;二是當(dāng)人民銀行庫款余額不夠的時候，代理銀行也會較長時間墊資。某人民銀行國庫處曾經(jīng)統(tǒng)計過：一家業(yè)務(wù)量較大的代理銀行每月只能收取5 000元左右的清算費用，而其每月為代理財政資金清算業(yè)務(wù)的費用卻超過10 萬元。收入與費用差距太大，商業(yè)銀行的代理成本過高。按照“囚徒困境”的理論，銀行面對難以為繼的業(yè)務(wù)，被迫選擇背叛。在實際運營過程中，人民銀行已發(fā)現(xiàn)代理銀行存在違規(guī)操作，例如代理銀行通過超額清算或先清算后支付等方式套取財政資金。因為當(dāng)人民銀行國庫部門進(jìn)行清算時，只要清算金額在額度控制范圍內(nèi)，庫款余額又足夠支付，國庫就予以劃轉(zhuǎn)，至于代理銀行的清算金額是否是當(dāng)天的實際金額，國庫部門無法知曉。人民銀行認(rèn)為其監(jiān)管職能有所弱化，所以某人民銀行已開始進(jìn)行由國庫直接清算財政資金的可行性研究，他們從制度上、技術(shù)上以及業(yè)務(wù)操作上進(jìn)行了論證，表明了人民銀行是完全有能力自行完成國庫集中支付的操作，同時也表明了人民銀行想取代代理銀行的想法。但是否這樣就解決了問題呢? 也不盡然，因為過分的集中化也會帶來相應(yīng)的集中化的風(fēng)險。例如：在那些國庫與代理銀行清算過程中，當(dāng)國庫資金比較緊張的時候，他們完全可能私下交易或按照操作人員的偏好來決定付款順序。這樣，按規(guī)劃應(yīng)優(yōu)先分配的預(yù)算資金就被國庫機構(gòu)的偏好次序分配取而代之，結(jié)果就是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果同預(yù)算目標(biāo)的偏離。這會導(dǎo)致“分散違規(guī)”轉(zhuǎn)變成“集中違規(guī)”，應(yīng)引起我們的高度警惕。
三、針對國庫集中支付制度中“逆向選擇”的對策與建議
(一) 加強集中支付單位的全面預(yù)算管理
實行國庫集中支付后，無論是領(lǐng)導(dǎo)還是財政管理人員，都應(yīng)從傳統(tǒng)的理財思想和方法中轉(zhuǎn)變過來，由于資金不再撥到單位賬戶，不可能隨意更改和變通支出項目，所以認(rèn)真編制預(yù)算有利于提高國庫集中支付的效率。預(yù)算應(yīng)廣泛征求修改意見，對每一項支出都要從實際出發(fā)認(rèn)真編制，詳細(xì)論證，使年度預(yù)算計劃更科學(xué)全面，更規(guī)范細(xì)化。預(yù)算是由基層部門廣泛參與制定的，預(yù)算所包含的信息更為廣泛，作用的空間更廣闊，它把管理的計劃與控制功能有機地結(jié)合起來，盡量擴大直接預(yù)算的編制范圍。并且要提高各級預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)者的思想素質(zhì)，讓其認(rèn)識到集中支付的目的不是收權(quán)，而是提高財政資金的使用效率，只有他們從內(nèi)心認(rèn)識到集中支付的戰(zhàn)略意義，才能逐步減少授權(quán)支付的申請，政府采購的力度才能逐步加大，國庫集中支付制度才能充分發(fā)揮其效用。
(二) 加強預(yù)算單位會計委派制的執(zhí)行力度
會計委派制是指實行兩權(quán)分離的單位中，由管理方或所有者向被管理方委任派遣主要會計人員的一種管理制度。會計委派制的主要特點是被管理方的主要會計人員由所有者委派，被管理方不得干涉委派會計人員的工作，也就是說，主要會計人員的任用不是由單位任命而是由管理方委派。實行會計委派制可以防止會計信息失真，維護(hù)管理方的利益。此外會計委派制還有效地擺脫了會計人員與單位之間的依附關(guān)系，使會計人員的工作相對獨立。
我們在研究會計集中支付制度時會發(fā)現(xiàn)很多問題：存在一定模式上的缺陷，財務(wù)管理與預(yù)算管理分離，預(yù)算管理有些失控，審核只是流于形式，會計監(jiān)督職能難以真正實現(xiàn)。目前，很多預(yù)算單位的領(lǐng)導(dǎo)與編制預(yù)算的會計人員互相聯(lián)合，通過大量申請授權(quán)支付的方式來抵制集中支付制度的執(zhí)行，從而降低了集中支付的有效性。如果引入會計委派制將會限制單位領(lǐng)導(dǎo)與財務(wù)人員的勾結(jié)，使得財務(wù)的獨立性得到保障。因此，必須加強預(yù)算單位會計委派制的執(zhí)行，并且實行不定期輪崗制度，將會計人員的利益與預(yù)算單位的利益人為分開，會大大提高全面預(yù)算的執(zhí)行力。
(三) 相關(guān)利益群體應(yīng)建立正和博弈的合作關(guān)系
在國庫集中支付制度中，也有很多利益相關(guān)的群體：財政會計、國庫、代理銀行、預(yù)算單位及眾多的會計人員。在這樣的群體中，任何個體的行為都不是單人決策，而屬于多人互動決策。單人決策是指個人的收益只與自己的行為有關(guān)，而多人互動決策是指一個人的所得不僅依賴于自己的選擇而且也依賴于他人的選擇。如果參與人事前達(dá)成一個協(xié)議，每個人都積極遵守這個協(xié)議，這個協(xié)議就是納什均衡。“囚徒困境”又告訴我們，只要博弈的次數(shù)是有限的，合作就不會出現(xiàn)，背叛往往不會吃虧。但是如果博弈進(jìn)行時間足夠長，合作仍然可能出現(xiàn)。也就是說重復(fù)博弈會迫使參與人必須戰(zhàn)略、長遠(yuǎn)地看待問題，當(dāng)人們著眼長遠(yuǎn)后發(fā)現(xiàn)合作比背叛帶來的收益更多，他們自然而然就會成為互助者。
國庫和代理銀行之間，財政與預(yù)算單位之間也存在這種博弈關(guān)系，應(yīng)讓每個人都意識到合作才是最優(yōu)決策。例如：國庫與代理銀行之間應(yīng)互相信任，代理銀行認(rèn)真把關(guān)，絕不允許出現(xiàn)套取國庫資金的現(xiàn)象，否則一票否決，取消其代理資格;同時國庫也應(yīng)積極配合，及時與代理銀行清算代墊資金，如果財政資金緊張，無法清算，那么應(yīng)及時補辦手續(xù)，作為政府向銀行的貸款處理，按規(guī)定還本付息。財政不能總是高高在上，認(rèn)為其他任何單位個人都應(yīng)該為其無條件付出和為之服務(wù)，互助雙方應(yīng)互利互惠，任何交易決不可能建立在單方面受益的基礎(chǔ)上。我們常說重復(fù)博弈可以使壞人干好事，并不是壞人真的變好了，而是在博弈中，只有雙方是互利的，重復(fù)交易才有可能持續(xù)發(fā)生。
(四) 運用網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，完善國庫集中支付制度
國庫集中支付的目的是減少資金下?lián)芘c支付過程中運行的中間環(huán)節(jié)。財政撥付額度給用款單位，所有用款單位統(tǒng)一采購用品，在額度范圍內(nèi)使用財政資金，由國庫統(tǒng)一支付。這樣的過程，不僅提高了財政支出透明度，加強了財政管理監(jiān)督，而且提高了資金使用效率。應(yīng)做到實時支付，當(dāng)日清算。而這所有的過程必須依賴現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)。
現(xiàn)在的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)可以實現(xiàn)預(yù)算單位網(wǎng)上申請用款，會計核算中心網(wǎng)上審核，代理銀行網(wǎng)上支付這一系列的工作，使各類財政收支在國庫單一賬戶體系網(wǎng)絡(luò)中實現(xiàn)高效、安全運行，有效解決財政資金多環(huán)節(jié)撥付、多戶頭存款和多環(huán)節(jié)審批程序的問題。而過去傳統(tǒng)的手工操作是不能滿足這種管理要求的。這也對我們現(xiàn)代的財務(wù)人員提出了更高的要求，既要懂業(yè)務(wù)知識，熟悉會計電算化知識，又要掌握網(wǎng)絡(luò)知識，由核算型向核算管理型轉(zhuǎn)變對財務(wù)人員自身能力和素質(zhì)提出了更高層次的復(fù)合型的要求。
(五) 促使會計集中核算與國庫集中支付的耦合
實行會計集中核算制度是健全財政監(jiān)督機制的客觀需要，彌補了當(dāng)前會計監(jiān)督機制存在的兩大缺陷，一是現(xiàn)有經(jīng)濟監(jiān)督體系基本上屬于事后監(jiān)督，難以起到預(yù)警作用，誘發(fā)了會計信息失真;另一方面是“內(nèi)部人”控制，弱化了財政監(jiān)督的有效性。一旦會計集中核算與國庫集中支付兩種制度能有效融合，便能使整個政府財政體系的經(jīng)濟活動的監(jiān)督由事后監(jiān)督向事前、事中監(jiān)督轉(zhuǎn)移，對各單位財務(wù)運行狀況達(dá)到有效監(jiān)控。會計集中核算與國庫集中支付兩種制度的融合是必然的，因為它們承擔(dān)對象一致，兩種制度的最終目標(biāo)一致。會計集中核算制度是通過改革會計人員管理體制和會計業(yè)務(wù)處理程序達(dá)到提高財政資金使用效益的目的;國庫集中支付制度則是通過改變國庫資金撥付方式，解決國庫資金多環(huán)節(jié)撥付、多戶頭存放形成的大量庫外沉淀和閑置浪費，達(dá)到提高財政資金使用效益的目的。兩種制度的出發(fā)點盡管不同，但最終歸宿是完全一致的，目前很多已采用會計集中核算單位又全面進(jìn)行國庫集中支付制度試點，實踐必將證明這兩種制度最終能夠有效融合。
公眾號
事業(yè)單位
當(dāng)前位置：
公考類
招聘類
各類考試