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第二十一章     行政管理

【學習要求】通過學習，比較全面和準確地把握行政管理的本質，熟知行政管理的主要理論；理論聯(lián)系實際，深刻認識有關中國政府行政管理的理論和實踐問題，自覺提升政府管理的能力，更有效地履行經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的政府職能。本章包含管理學知識點：行政管理的內涵、政府職能、行政組織、公務員管理、行政法治、行政責任與行政監(jiān)督、行政改革與創(chuàng)新。

第一節(jié)     行政管理的內涵

一、行政管理的本質

中國共產黨第十七屆中央委員會第二次全體會議《關于深化行政管理體制改革的意見》提出：“深化行政管理體制改革的總體目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制?！备鶕醒胛募囊?guī)范提法，本次修訂的考試大綱，不再使用“公共行政”的概念，而仍然使用“行政管理”的概念，但在理論的學習掌握上，應包括公共行政的內容。大綱給出的行政管理定義，即指國家行政機關以公共利益為目的，通過科學制定和有效執(zhí)行公共政策，依法運用公共行政權力，管理公共事務、提供公共產品、實施公共服務的活動。

行政管理的本質在于公共性，也就是說，作為現代國家政府體系中一種最為廣泛、最為經常、最為直接的國家行為，它必須依法運用公共權力，履行公共職能，解決公共問題，承擔公共義務和公共責任，維護公共秩序和公共安全，保障公眾利益，滿足公眾需求。具體說來，主要有以下主要特征：

1．以公共利益為目標。立黨為公、執(zhí)政為民，是執(zhí)政黨和政府一切行動的最終準則。同時，政府作為一種社會組織，其存在和發(fā)展的最終價值正在于為社會公眾提供公共產品和公共服務，因此，我國政府行政管理的目的就是為最大限度地實現這個公共利益而奮斗。正是從這個意義上，現代政府行政管理的執(zhí)行者——公務員，必須做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，真正以人民公仆的標準時刻要求自己，克己奉公，秉公執(zhí)法，維護社會公共秩序，增進社會公共福祉。

2．以公共權威為基礎。公共權威包括公共權力和公共威信兩個方面。公共權力是指政府權力來源于人民的授予并必須最大限度地實現執(zhí)政黨的宗旨和國家意志，屬于上層建筑，因而它在整個社會都具有普遍的、合法的約束力和強制性。同時，在現代法治社會中，政府主要是一種實施公共管理、履行公共職責、解決公共問題的管理工具。公共威信是指政府在運用公共權力的過程中必須得到社會公眾的認可和擁護，擁護的普遍性程度越高，政府的合法性基礎就越牢，其社會威信就越高，那么，政府行使公共權力的條件就越充分。反之，一個缺乏合法性和公共威信的政府，單純依靠自身強制力，很難贏得民眾的持久贊同和擁護。

3．以公共政策為途徑。公共政策是現代政府在特定時期為實現一定的政治、經濟、文化和社會目標而制定的法律、法規(guī)、規(guī)章、條例、政令、辦法等行為標準和資源配置原則。科學地制定公共政策(即決策)并付諸有效實施和科學評估，是政府主要的施政途徑。公共政策貫穿于行政管理的全過程。行政管理是否較好地實現了社會公共利益，最根本的就是看公共政策的實施效果是否與預期的政策目標相一致或在多大程度上相一致。在此意義上，“管理就是決策”。

二、行政管理的功能

立法體系、司法體系和行政體系的綜合集成，構成一國宏觀管理體系的基本內容。與前兩者相比，行政體系是一種具有突出的日常性、操作性、創(chuàng)造性和權變性的管理活動。它在社會管理中主要具有以下功能：

1．執(zhí)行國家意志。行政就是行動的政治。簡單地說，在一國宏觀管理體系中，立法機關是國家意志的確立者，司法機關是國家意志的保障者，行政機關則是國家意志的執(zhí)行者。立法機關經過一定的法律程序，將人民的意志上升為國家意志，其中國家意志又主要體現為其所制定的憲法、法律和法規(guī)。在我國，人民代表大會是國家權力機關，各級人民政府是人民代表大會的執(zhí)行機關，受其委托，管理社會公共事務，貫徹和執(zhí)行國家意志。

2．彌補市場缺陷。在市場經濟條件下，與政府不是萬能的一樣，市場這只“看不見的手”也同樣存在失靈現象，如導致過度壟斷、外部性、不提供公共產品、兩極分化等，因此，政府與市場兩大機制必須有機協(xié)調，優(yōu)勢互補。政府通過制定市場經濟游戲規(guī)則，明確各市場主體職能定位，規(guī)范市場行為，維護市場秩序，確保公平競爭，降低交易成本，保證市場經濟良性運行。

3．促進社會公平。政府是公民“最后的依靠”。福利國家“從搖籃到墳墓”的社會政策實踐昭示了政府促進社會公平的天職。如果說市場機制旨在實現資源配置效率的話，那么政府機制則旨在實現社會利益分配的公平。也就是說，市場主要考慮如何把蛋糕做大，而政府則主要考慮如何將蛋糕分配公平。發(fā)展是硬道理，必須堅持效率優(yōu)先，但過度不公終將損害效率。因此，政府行政管理要按照統(tǒng)籌效率和公平的原則，制定完善配套的政策，調節(jié)不同社會群體的利益差別和利益矛盾，維護社會穩(wěn)定，實現“法律面前人人平等”。

4．維護國家利益和公民權利。政府行政作為國家管理體系之一環(huán)，必然要通過國防、外交等承擔起保衛(wèi)國家主權、民族獨立以及維護國家利益的職責，最大限度地實現國家目的和國家利益。同時，政府還必須確保公民的生命權、財產權、勞動權、言論自由權、選舉權、被選舉權、知情權、知識產權等憲法賦予的合法權利不受損害。

5．推動經濟社會協(xié)調發(fā)展。政府是一個國家經濟增長的結構性要素之一。一個國家綜合國力的增長、國民福利的提升乃至經濟社會發(fā)展的整體和諧，均離不開一個有效的行政管理體系的統(tǒng)籌功能。各國的經驗表明，政府能力的強弱，構成了現代化過程中國與國之間最大的政治分野。尤其在后發(fā)展國家，一個具有強烈的政策意愿、卓越的政策水平、堅定的施政能力和崇高的公共威信的政府，將極大地推動其現代化進程，盡快實現其趕超世界先進的國家戰(zhàn)略。

第二節(jié)     政府職能

一、政府職能的依據和屬性

狹義的政府職能即行政職能，是指國家行政機關在社會公共事務管理中依法承擔的職責和功能。從實踐角度說，政府職能的范圍與重點總是相對的、動態(tài)的和歷史性的，不同時期的環(huán)境、矛盾、能力和認識會影響政府確立不同的職能方向、范圍和重點。

(一)政府職能的依據

與公共利益和公共需求直接相關的公共物品的存在是政府職能的基本依據。社會大眾的消費品可以歸為兩類：一類是私人性質的消費品，即私人物品或私人產品；一類是公共性質的消費品，即公共物品或公共產品。

私人性質消費品的鮮明特征是誰投入誰受益，在成本和收益之間有清楚的對應關系。在消費上存在競爭性和排他性的本質，決定了這類物品的生產與供應可以通過市場來進行。

公共性質的消費品則正好相反，其基本特征是消費的非競爭性和非排他性。所謂非競爭性是指一個消費者對一種公共物品的消費不影響其他消費者對該物品的消費和使用；所謂非排他性是指公眾的任何一員都不能被排除在對該公共物品的消費之外。這種屬性就決定了對它的使用進行收費是困難的，因而依靠私人來提供這類物品的有效性和可能性就微乎其微。

完全滿足非競爭性和非排他性條件的，我們稱其為純粹公共物品。不完全滿足純粹公共物品條件的，我們稱其為混合性公共物品。它們或只具有競爭性而不具有排他性，或只具有排他性而不具有競爭性。此外，帶有壟斷性的商品和服務供應比如水、電、燃氣等，也被視為混合性公共物品。

上述公共物品包括純粹公共物品和混合性公共物品的屬性對生產供應造成的困難，只能依靠政府出面進行解決，這是政府職能的基本依據。

(二)政府職能的屬性

政府職能的屬性是指政府職能的性質和特點，主要體現為公共性、法定性、執(zhí)行性、強制性、動態(tài)性和擴張性。

1．公共性。公共利益以及社會公眾對公共物品或公共產品的需求是政府職能存在的前提和依據。公共物品或公共產品的特性決定了其很難僅僅通過社會個體的努力來獲得，因而要由公眾認可的公共權威角色即政府來提供。政府有義務、有責任為所有社會群體和階層提供普遍的、公平的公共服務。

2．法定性。政府職能的法定性是指政府和執(zhí)政黨的一切活動都要在憲法和法律的范圍內進行，憲法和法律規(guī)定了一國政府職能的邊界，使公共行政有法可循。法有明文規(guī)定者，政府要全力做好，否則即為行政不作為、政府缺位；法無明文規(guī)定者，政府不可妄加施政，否則即為濫用職權、政府越位。我國憲法規(guī)定了國務院作為最高行政主體的地位和職責范圍，以及各級地方政府在相應管轄范圍內的行政主體地位和職責范圍。

3．執(zhí)行性。與作為國家意志確立者的立法機構相比，政府作為國家行政機關，其職能具有明顯的執(zhí)行性。而在國家意志的執(zhí)行過程中，勢必要求具有更多的行政藝術和管理技能，更加注意政策執(zhí)行的靈活性、權變性、可行性和操作性。在我國，各級人民政府是人民代表大會的執(zhí)行機關，受其委托，貫徹和執(zhí)行國家意志，行使管理社會公共事務的職能。

4．強制性。政府職能的強制性來自于政府的合法性和職能的法定性，在此前提下，一方面，對公民而言，作為行政相對人，任何人、任何組織和團體均不得阻礙政府職能的依法行使；政府依法作出的政令，務必令行禁止；另一方面，對政府自身而言，憲法和法律的強制性規(guī)定，決定了這種職能是不可推卸和不可免除的。

5．動態(tài)性。盡管在理論上存在一個政府與市場之間平衡協(xié)調互補的假定狀態(tài)，但從實際來看，沒有人能夠最后確定政府職能的樣板和范式。而實踐展示給人們的是在各種因素影響下政府職能的動態(tài)性。在政府管理理念不斷改進、政府能力不斷提升以及社會環(huán)境不斷變化等諸多因素的合力影響下，政府職能總是在朝著它與市場之間的最佳平衡點接近。譬如，隨著市場經濟制度的日益完善，政府就開始逐步退出競爭性領域；隨著政府對自身職能認識逐漸成熟和政府能力不斷提升，政府就開始更加重視社會管理和公共服務；隨著環(huán)境生態(tài)和資源危機的加劇，政府就開始加強統(tǒng)籌人與自然關系的職能，尋求可持續(xù)發(fā)展道路。

6．擴張性。政府職能的擴張性是指隨著社會的發(fā)展，政府承擔了越來越多的職能。一方面，擴張性源于“經濟人理性”。政府職能是決定社會利益分配的稀缺資源，政府管理者無論是集體還是個體，都有自然的內在沖動來擴張自己的管理權限，并有可能用這種稀缺資源交換社會其他資源，以滿足自己的欲求；另一方面，擴張性也源于社會的發(fā)展。伴隨社會發(fā)展，公共事務、公共問題日益增多且日益復雜，公眾的需求也日益?zhèn)€性化、多樣化。在相應限制性制度和措施不到位的情況下，這些因素就會推動行政機關趨于膨脹和政府職能不斷擴張。

二、政府的基本職能

政府職能定位是一個既簡單有復雜的問題。所謂簡單是說，政府都能夠圍繞自己的公共性目的，從理論上比較容易地圈定政府的政治管理、經濟管理、社會管理和文化管理等主要職能范疇；所謂復雜是說，由于主客觀多種因素的變動不居，又使政府經常經受著實踐當中職能定位的挑戰(zhàn)。尤其在我國，對于一個基于計劃經濟傳統(tǒng)的轉型國家政府，與經濟體制需要再造一樣，政府職能也面臨根本性轉變。伴隨改革，我國政府正在經歷著對政府職能認識不斷深化、對政府職能重點不斷調整、對政府職能實踐不斷探索的過程。

(一)政府職能的一般理論概括

理論上講，政府職能無一例外都要涉及政府在政治領域、經濟領域、社會領域和文化領域中對相關事務的管理與服務作用。

1．政府在政治領域的職能。主要包括：保衛(wèi)國家安全、協(xié)調對外關系、保證民主權益、界定保護產權以及維護社會秩序等。保衛(wèi)國家安全要求政府組織國防建設，維護國家主權和領土完整，抵御外來侵略，并且在有能力的情況下參與保護世界和平和地區(qū)安全；協(xié)調對外關系要求政府制定和執(zhí)行對國家有利的外交策略，正確處理和協(xié)調國際關系，為自己的發(fā)展進步甜造良好的國際環(huán)境；保證民主權益要求政府要確保憲法規(guī)定的公民權利和自由，保證人民的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等政治參與的權利；界定和保護產權要求政府切實制定和執(zhí)行有關的法律，保證個人合法產權和私有財產免受各種形式的侵害；維護社會秩序要求政府通過恰當運用國家強制力量來使法律得到遵從，從而為公民的生活提供一個健康安全的社會秩序。

2．政府在經濟領域的職能。主要包括：宏觀經濟調節(jié)、市場監(jiān)督管理、國有資產管理等。宏觀經濟調節(jié)要求政府制定國家經濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略，適時調整經濟結構，協(xié)調不同產業(yè)之間的增長與發(fā)展，正確利用稅率、利率、匯率、價格、國債等財政和貨幣政策，來保證國家經濟的平穩(wěn)健康運行，解決外部效應，克服信息不對稱，實現促進經濟增長、增加就業(yè)、穩(wěn)定物價和保持國際收支平衡的目標；市場監(jiān)督管理職能要求政府完善市場法規(guī)制度，依法對市場主體的經營行為進行監(jiān)督，懲處各種違法經營行為和不正當競爭行為，完善市場體系，消除市場壁壘，規(guī)范壟斷行業(yè)，建立社會信用，維護良好的市場經濟秩序，保護投資者、經營者和消費者的合法權益，營造一個公平競爭和安全有效的市場環(huán)境；國有資產管理要求政府代表國家和依據法律，以適當形式對國家企業(yè)、基礎設施和重要自然資源履行出資人職責，地方政府則對地方所屬的國有資產履行出資人職責，實現國有資產保值增值的目的。

3．政府在社會領域的職能。主要包括：建立和完善涵蓋養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等各種保險在內的社會保障制度，以完備的法律法規(guī)和運行機制保證這套制度的正常運轉；建立一套有效的機制使社會的貧弱者得到的生活救濟，保證社會的公平和穩(wěn)定；制定政策措施促進健全有效的就業(yè)服務體系；通過轉移支付等政策措施對落后地區(qū)實施援助，通過健全得當的稅收體系和二次分配制度縮小貧富差距；指導和幫助民間組織的健康發(fā)展，推動社區(qū)和鄉(xiāng)村基層組織自治；健全公共醫(yī)療衛(wèi)生服務體系和加強人口素質管理，提高公民健康水平；政府還要通過環(huán)境生態(tài)管理來處理好人與自然的關系；通過發(fā)展公用事業(yè)來滿足社會對基本生活和生產的要求。