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中西部地區農信社案件高發的原因分析及治理對策探討

-----對某中西部地市農村信用社案件專項治理工作的調查報告

隨著農村信用社管理體制改革的逐步深入和各項內控機制的不斷完善，以及對違規違法行為責任追究力度的加大，近兩年以來中西部地區農村信用社的案件呈現出高發、多發的勢頭。據調查統計，某中西部地市農村信用社近兩年來共發生各類案件10起，涉案金額共計3893.19萬元。為了進一步做好農村信用社案件專項治理工作，我們對這個典型的中西部地區農村信用社案件高發的深層次原因進行了調查，從表象上看，農村信用社案件的發生具有偶然性，但風險積聚的長期性和內外部誘因的多重性，決定了經濟欠發達中西部地區農村信用社案發的必然性。

一、農村信用社案發的深層次原因剖析

（一）外部客觀誘因

1、地方政府金融意識不強，對防范農信社風險重視不夠。以前一些地方政府片面追求政績，熱衷于搞“形象工程”，不根據市場的需求情況，不考慮當地的資源情況，盲目辦企業上項目，將發展鄉鎮企業所需要的資金，通過行政干預的手段，強行落實到農村信用社身上。有的地方政府領導為了實現當年的財政收入計劃，甚至采取“逼貸收稅”的辦法，通過行政手段強令農村信用社向欠稅企業發放貸款，用于繳納所欠稅款。如某地區九十年代初推出了“千村創百萬”和“千村創千萬”工程，鄉村辦企業、村組上項目，盲目追求產值的增加，結果使農村信用社投入的資金大量死滯沉淀，給農村信用社案件的發生埋下了不小的風險隱患。

2、管理體制長期不能理順，案件防范的長效機制欠缺。農村信用社在成立省聯社以前，先后由農業銀行、人民銀行和銀監部門代為管理。這種代管的臨時性，使農村信用社在風險防范、案件專項治理等方面不能用長遠發展的眼光進行規劃，不能很好地從源頭上采取有效的措施，前移風險控制關口，狠抓案件專項治理長效機制的建設。從目前的情況來看，農村信用社的管理體制仍然不夠完善，一方面省級聯社直接管理縣級聯社的扁平化管理模式與目前農村信用社的現實不相適應。省聯社及各市地辦公室過分“瘦身”，雖然有利于節約管理成本，但對點多面廣、人員素質普遍偏低、電子化水平落后的縣級聯社直接行使管理職能，管理寬度過大，在實際運作過程中顯得有點力不從心；另一方面，市級辦公室權力與責任不相對等，市級聯社承擔著全市農村信用社的行業管理任務，但是市級辦公室沒有對縣級聯社領導班子的人事任免權、資金調撥權和對違規人員處罰權，在省聯社對各縣級聯社管理鞭長莫及的情況下，市級辦公室管理職能與所擁有的權力不相匹配是制約農村信用社有效防范風險和治理案件一個“瓶頸”。

3、社會上的拜金主義和經商辦企業的思潮，對農村信用社員工起著一定的萌動作用。目前，隨著其它金融機構農村機構網點的逐步收縮、上收貸款審批權限的情況下，農村信用社成了支持當地農村經濟發展的主力軍。看到自身支持對象有的腰纏萬貫，有的購置了名車豪宅，個別信用社員工產生了不平衡的心理，面對每天經手的花花綠綠的鈔票，一顆不安分的心開始萌動，于是便開始利令智昏、鋌而走險，置銀行的規章制度和法律法規于不顧，膽大妄為，以身試法。

4、歸并農信社的原城市信用社、農村基金會等機構使農信社背上了沉重的包袱。在農村信用社的發展歷程中，先后接收了原縣（市）級的城市信用社、一部分農村合作基金會和民間信用社。接收以前這些機構政出多門，大多管理混亂，規章制度不健全，違規經營問題突出，信貸資產質量低下，使農村信用社背上了沉重的歷史包袱。而被看作農信社支農工作的“雙翼”的信用代辦站，由于地理位置大多比較偏遠、電子化水平較低、操作不規范和設施簡陋等原因，一度成了農村信用社的一個案件高發區。

（二）內部主觀因素

1、員工素質普遍偏低，企業文化建設缺失。長期以來，由于招工渠道不公開，操作不透明，同時對員工的教育培訓不夠重視等原因，與其他金融機構相比，農村信用社的員工素質普遍不高。再加上管理體制長期不夠理順等方面的因素，農村信用社存在著企業文化缺失的嚴重弊病。企業文化對外是企業的一面旗幟，對內是一種向心力，農村信用社作為社會主義市場經濟的一大市場主體，對外沒有能夠打造出自己的品牌，對內沒有能夠形成全員認同的價值取向，營造出積極向上的企業文化。由于企業文化建設的缺失，員工普遍不注重自身道德修養的提高和法制觀念的增強，高管人員缺乏政策敏感性，對業務操作的規范性重視不夠，甚至對周圍的違規違紀現象睜一只眼閉一只眼，麻木不仁。農村信用社員工素質的低下和企業文化的缺失，給一些不法分子提供了可乘之機。如某縣一歸并的原城市信用社兩名出納員對內部負責人制造假存單挪用顧客供他人經商辦企業的行為不但不制止、不報告，還從中得好處。由于法制觀念的淡薄和對犯罪行為的包庇，致使內部人員挪用客戶資金的案件得以長期潛伏，以至釀成重大案件。

2、內部控制機制不健全，法人治理結構不完善。由于多方面的原因，長期以來，農村信用社重點業務操作流程不完備，內部的各種規章制度沒有覆蓋到所有風險點。如長期以來沒有建立起完備的客戶信用等級評估和科學的授信體系，對信貸投放對象的選擇憑感覺和印象；沒有建立起嚴密規范的信貸管理辦法和責權利對等的不良貸款責任追究辦法，致使貸后管理工作一度成了信用社信貸管理的“盲區”；農村信用社雖然成立了“三會”，分設了“三長”，但是信用社普遍存在著理事長、主任、監事長權責不明確的問題，監事會對理事會的重大問題的決策和經營管理層權力的行使進行監督的制約機制形同虛設，有的農村信用社監事長對理事長、主任違法違規行使權力不抵制，盲目服從，甚至同流合污。如原來有的信用聯社的監事長分管信貸、財務等工作，不僅不能對一些違規發放貸款問題進行監督，還出面進行協調。

3、制度棚架，有章不循。信用社某些規章制度形同虛設，業務操作有章不循、違規操作的現象較為突出。這主要表現在：在執行貸款“三查”制度方面，農村信用社普遍存在著“貸前調查走馬觀花、貸時審查草率了事，貸后檢查疲于應付”的現象；有的信用社長期搞賬外經營，私設“小金庫”，內外賬務不能及時進行對賬。重要崗位輪換和強制休假制度不執行，領導干部長期不交流；案件專項治理工作搞形式走過場，應付上級檢查。內控制度的棚架所造成的操作上的漏洞，為一些不法分子提供了可乘之機。如某一縣級聯社由于貸款“三查”制度執行不嚴，致使犯罪嫌疑人自2002年11月份以來以假他項土地使用權證作抵押，先后在信用社分5筆，共計詐騙貸款1188萬元。

4、內部審計部門缺乏獨立性，監督有效性較差。目前各聯社雖然設立了稽核監察科，但是稽核監察科在發揮審計監督職能時，在經費、人事、內部管理、業務開展等方面的缺乏相對獨立性，不能完全排除來自管理層和其他方面的干擾和阻撓，獨立地開展內部審計活動。地市級辦公室的稽核大隊人員較少，且大多為從各聯社抽調的人員，對各聯社行使內部審計監督職能時，名不正言不順，不敢碰硬；省聯社組織內部審計時一般采取抽調各地市的人員進行交叉稽核的方式，稽核的頻度和深度都受到一定的制約。所有這些都影響了內部審計監督的有效性。